担保法论文关于担保法的论文:村镇银行的担保法思考

担保法论文关于担保法的论文: 村镇银行的担保法思考 摘要: 村镇银行目前发展迅速, 然而担保问题成为其发展的瓶颈。

研究表明:创新担保法律制度是解决信用担保发展严重滞后的关键。

具体来说,允许土地承包经营权有条件地抵押,进一步完善农户联保 贷款,同时发展面向农户和中小企业的信用担保机构,跳出物权法的 担保思路,运用公私融合的经济法理念,才能重构村镇银行担保法律 制度,使村镇银行得以健康发展。

关键词:村镇银行;土地承包权抵押;联保贷款 我国自 2007 年开始允许设立村镇银行,经过了两年的发展,截 至 2009 年 3 月,村镇银行的数量已达到 97 家。

作为新生事物,在发 展中必然存在一些问题, 尤其是担保制度已成为制约村镇银行发展的 瓶颈。

农民尤其是贫困地区的农民可供担保的财产很少,如果严格按 照现行担保法的规定,大量需要贷款的农民将无法得到贷款。

因此, 担保法律制度的创新势在必行。

在村镇银行担保制度中,涉及到担保 物、担保方式、担保机构等多方面问题,笔者只论述其中非常关键且 争议较多的三个问题。

一、土地承包经营权①的抵押 目前主要有两种观点,一种观点认为不宜提倡,如:中央财经 领导小组办公室副主任陈锡文、 国研中心农村部部长韩俊等认为土地 承包经营权抵押应该慎行,抵押贷款并不是农村资金供需矛盾的利 剑,反而孕育了很多潜在的社会风险,并且在抵押实践中,过低的土

图1

地评估价值,对农民而言是新的不公平。

解决农村金融问题的方向应 该是小额信用贷款和发展农村信用担保机制。

②这些人的官员身份尤 其是他们长期从事三农研究的学者身份使得他们的观点倍受瞩目; 另 外一种观点是鼓励土地承包权的抵押。

如:著名华裔学者黄宗智(其 在中国农村经济史研究方面有卓越贡献) 、法学学者陈小君、高圣平 以及大量的经济学学者。

土地承包经营权能否抵押的核心问题是土地承包经营权能否流 转,在人多地少的基本国情下,土地是根本,任何有关土地的改革都 影响巨大,稍有不慎可能铸成大错,一方面要维持当前的土地均分制 度,保障农民基本生活,以稳定农村;另一方面农民不满足现状,有 强烈的增收欲望,而且扩大内需也需要农村市场,这都要求充分发挥 土地价值,促进其流转,其中当然包括抵押。

我们认为,不要把 9 亿农民作为一个整体来研究,要对其进行 不同的分类来分别研究。

“农村政策基础研究的关键是要理解中国农 村是什么,其中的核心是理解中国农村的非均衡状况”③农民内部是 有很大区别的,从经济情况来划分,可以分为富裕型农民、维持型农 民、 贫困型农民; 从区域情况来划分, 可以分为东部农民、 中部农民、 西部农民。

要在充分认识农村的非均衡性的基础上,来分析问题。

不 同的农民有不同的金融需求, 那种企图以某一种制度来解决全国的农 村金融问题的想法是片面的。

如:小额信用贷款也许可以满足中西部 贫困地区的部分贷款需求,但无法满足东部沿海地区农民的资金需

图2

求。

必须要构建多层次、多渠道的农村金融体系。

基于上述理论,笔 者对土地承包权的抵押问题提出以下看法: 1.从现有法律、政策看,目前的《物权法》《农村土地承包法》 、 等法律和中央的文件对土地承包权的抵押问题既没有完全禁止, 也没 有明确允许。

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》 )提出完善土地承包经营权的权能,建立健全土 地承包经营权流转市场的要求,允许农民“以转包、出租、互换、转 让、股份合作等形式流转土地承包经营权” 。

虽然没有明确允许土地 承包经营权抵押,但实际上应包括在内,因为抵押与“转包、出租、 互换、 转让、 股份合作” 等一样, 是土地承包经营权的流转形式之一, 属于上述“等形式”的范畴。

否则,承认土地承包经营权的转让,却 禁止土地承包经营权的抵押,是自相矛盾的。

2.从经济上看,允许土地承包权抵押利大于弊。

赋予农民一个没 有多少效率却有诸多限制的土地承包经营权并不能构成农村社会保 障。

允许抵押将促进农村土地与城市土地有同等的权利,使土地由原 来的保障属性向资源属性和资本属性转化,并成为农民的创业资本, 提高农村土地的使用价值。

3.从实践看,土地承包权的流转(包括)已成事实。

农业部长孙 政才 2009 年 9 月在国新办新闻发布会上介绍中国农业 60 年发展成就 时表示,现在全国的土地流转大约能占到 11%。

④学者陈小君等通过 对贵州、湖北、河南、四川、广东、黑龙江等省的调研,指出农地流

图3

转已蔚然成风,农地承包经营权的抵押已经不是新鲜事,农民的大胆 创新令人震撼。

⑤ 4.应制定《农地抵押贷款法》 ,将土地抵押纳入法律轨道。

为了 减少土地承包经营权因抵押而出现过度的土地转让, 应制定必要的限 制措施。

只允许生产性投资抵押贷款, 如: 用于消费或礼节性目的的, 不允许抵押;只允许将非基本生活保障耕地纳入抵押,农地中有一部 分是不能用于抵押的,以满足维持农民生计所需要的土地;设定农地 抵押品赎回权,借鉴传统的典当回赎制度,以确保作为弱者的农民的 利益最大化。

通过法律规定,明确土地抵押的主体是农民不是干部, 防止县乡政府和村干部出于其他利益考虑而诱导或强制农民抵押土 地;重要的是,要坚持三个底线:即不得改变土地的集体所有性质, 不得改变土地用途,不得损害农民的承包权益。

同时修改《土地管理 法》《担保法》《农村土地承包法》等相关条款,并根据需要补充。

、 、 5.大力发展农业保险。

要求农地抵押贷款要购买农业保险,一旦 出现自然灾害等原因导致还款困难,可以由保险公司承担,从而降低 农民失去土地的风险。

孟加拉格莱珉银行的经验也表明了农业保险的 重要性。

通过这些法律限制措施,我们认为农地抵押既可以解决农民 的贷款需求, 又不会导致大规模的土地流转和耕地减少而影响社会稳 定。

二、农户联保贷款 在农村地区,发展金融真正需要利用的是农村特有的诚信机制:

图4

农民收入不高,但流动性低,博弈次数多,人与人之间有大量的宗族 裙带关系,在这种情况下,收入低影响偿债信誉这一点可以被农户之 间的信用合作所弥补。

也就是说, 熟人社会自有熟人社会的信用机制。

孟加拉的格莱珉银行就是通过农民的信用合作保证了很高的还款率。

在格莱珉银行,每个贷款申请人都必须加入一个有连带还款责任的 “贷款支持小组” 由相同经济与社会背景、 ( 相似贷款目的的人组成) , 这改变了单个成员不稳定的行为方式, 极大地调动起借贷者们自我管 理的积极性,最终降低了格莱珉银行小额贷款的运营成本。

实际上,这种担保方式在我国古已有之,北宋时王安石变法, 其中的青苗法实行的就是农户联保小额贷款,主要规则有: “……请 领五户以上为一保, 约钱数多少, 量人户物力, 不愿请者, 不得抑配。

” “⑥结保请领青苗钱,每保须第三等以上有物力人充甲头;在夏秋两 次收成之后,随两税偿还所借青苗钱时,须在原借数外加纳三分或两 分息钱(合年利率 40%-60%)”⑦这些规则与当今的全球农户小额 。

信贷的基本原则非常相似, 但其最后的失败也给后人留下了宝贵的教 训。

后人总结出小额信贷应以民办为主、政府扶持,重在和乡土文化 体系对接。

这对今天的小额信贷仍极具借鉴意义。

我国很多地方采用了联保贷款制度,取得了一定效果,但也出 现了一些问题。

如:风险防范与农户“联富不联穷”之间的矛盾。

为 了防控风险,有的农村金融机构要求农户实行强弱联合(和王安石的 青苗法分等法相似) ,而在实际执行中农户普遍存在联强不联弱的心

图5

理, 导致经济条件较差但实际上最需要资金支持的贫困农户被排除在 联保贷款支持的范围外,弱势农户群体通过联保难以获取贷款难。

实 际上,20 世纪近百年的反传统运动,从组织和制度层面彻底瓦解了 农村传统组织,农村原始化现象严重。

曹锦清教授对河南进行了详细 调查后得出了“农民善分不善合”的结论。

⑧更有学者认为,中国农 民当前“不善合”或“不能合” ,可能已经到了历史上做严重的地步。

⑨农村经历了千年来未有之大变革,熟人社会的各种机制已经衰落, 这都使联保贷款的推行变得困难。

目前,有关农户联保贷款的规定主要是人民银行于 2000 年颁布 的《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》 ,但该意见适用主体有 限、条文简单,已明显落后,因此,应制定全面的《农户联保贷款管 理办法》 ,进一步简化程序、增加灵活性。

当然,历史经验已经表明, 关键是小额贷款公司应民办官助, 保持独立性, 如果完全由政府控制, 则联保贷款的效果和可持续性都令人担心。

综上所述,我们认为,农户联保贷款是农村金融中一种有效的 担保措施,但是由于其贷款金额不大、对村庄文化有较强依赖,决定 了其适用范围有限(更多适用于中西部贫困地区) 。

格莱珉银行的联 保贷款就是针对极其贫困的农民,而我国除了一少部分贫困农民外, 还有大量的温饱型、富裕型农民,他们的贷款需求更大、更强烈,靠 联保小额贷款无法满足。

国情不同,照搬孟加拉的经验是不行的,小 额联保贷款并不能成为农村金融的救命稻草, 那种认为通过联保贷款

图6

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